Referendum, Volksinitiative, Volksbegehren: der Unterschied

Kurz gesagt: Beim Referendum entscheiden die Stimmberechtigten über einen Text, den Parlament oder Regierung vorlegen. Bei der Volksinitiative formulieren Bürgerinnen und Bürger selbst einen Vorschlag und erzwingen mit genug Unterschriften eine Befassung oder eine Abstimmung. Das Volksbegehren ist in Deutschland meist die Unterschriftenphase vor dem Volksentscheid, in Österreich dagegen ein eigenständiger Antrag an den Nationalrat. Die Begriffe werden in Deutschland, Österreich und der Schweiz unterschiedlich verwendet, deshalb lohnt der Blick auf das Verfahren statt auf das Etikett.

Die Instrumente im Überblick

Instrument	Wer löst aus?	Woher kommt der Text?	Gibt es eine Abstimmung?	Wirkung
Obligatorisches Referendum	die Verfassung	Parlament	ja, immer	verbindlich
Fakultatives Referendum	Bürger per Unterschrift	Parlament (beschlossenes Gesetz)	ja, wenn genug Unterschriften	kann ein Gesetz stoppen
Behördenreferendum, Plebiszit	Regierung, Parlament, Staatsoberhaupt	Behörden	ja	verbindlich oder beratend
Volksinitiative (Schweiz)	Bürger per Unterschrift	Bürger	ja	verbindlich, wenn angenommen
Volksinitiative (dt. Länder)	Bürger per Unterschrift	Bürger	nein, Landtag befasst sich	oft erste Stufe
Volksbegehren (dt. Länder)	Bürger per Unterschrift	Bürger	führt zum Volksentscheid	zweite Stufe
Volksbegehren (Österreich)	Bürger per Unterschrift	Bürger	nein	Nationalrat muss behandeln
Bürgerbegehren / Bürgerentscheid	Bürger einer Gemeinde	Bürger	ja	verbindlich für die Gemeinde
Petition	jede Person	jede Person	nein	keine Pflicht zur Umsetzung

Referendum

Beim Referendum kommt die Frage von den Institutionen. Das Parlament hat ein Gesetz beschlossen oder will die Verfassung ändern, und die Stimmberechtigten stimmen zu oder lehnen ab. Bürger können die Abstimmung manchmal selbst auslösen, wie beim Schweizer fakultativen Referendum mit 50.000 Unterschriften, schreiben den Text aber nicht. Arten und Hürden erklärt die Seite Was ist ein Referendum?.

Volksinitiative

Bei der Initiative stammt der Text von den Bürgern. Zwei Grundformen:

• Initiative mit Abstimmung: In der Schweiz kann eine Volksinitiative mit 100.000 Unterschriften in 18 Monaten eine Änderung der Bundesverfassung verlangen (Art. 139 BV). Das Parlament kann einen Gegenvorschlag machen, am Ende stimmen Volk und Stände ab.
• Agenda-Initiative: Das Anliegen muss vom Parlament behandelt werden, eine Abstimmung folgt nicht automatisch. Beispiele sind das österreichische Volksbegehren und die Europäische Bürgerinitiative.

Das dreistufige Verfahren in den deutschen Ländern

Viele Landesverfassungen verbinden beides zu einer Abfolge:

1. Volksinitiative (in manchen Ländern „Volksantrag“ oder Zulassungsantrag): Eine kleinere Zahl von Unterschriften bringt das Anliegen in den Landtag.
2. Volksbegehren: Lehnt der Landtag ab, wird in einer festen Frist eine größere Zahl von Unterschriften gesammelt.
3. Volksentscheid: Ist das Volksbegehren erfolgreich und übernimmt der Landtag den Entwurf weiterhin nicht, stimmen alle Wahlberechtigten ab.

Unterschriftenzahlen, Fristen und Quoren unterscheiden sich von Land zu Land deutlich; maßgeblich ist die jeweilige Landesverfassung mit dem Abstimmungsgesetz.

Kommunal: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

In den Gemeinden heißen die Instrumente Bürgerbegehren (Unterschriftensammlung) und Bürgerentscheid (Abstimmung). Sie sind in den Gemeindeordnungen der Länder geregelt und in der Praxis das am häufigsten genutzte Instrument direkter Demokratie in Deutschland. Häufige Themen sind Bauvorhaben, Schwimmbäder oder Verkehrsprojekte. Für Bürgerentscheide gelten meist Zustimmungsquoren, siehe Mehrheiten und Quorum.

Plebiszit, Petition, Abberufung

• Plebiszit wird uneinheitlich verwendet: mal als Oberbegriff für Volksabstimmungen, mal für Abstimmungen, die von oben angesetzt werden. Im deutschen Sprachgebrauch heißt „plebiszitär“ oft einfach „direktdemokratisch“.
• Petition: eine Bitte oder Beschwerde an eine Stelle, etwa den Petitionsausschuss des Bundestages. Sie kann zu einer Anhörung führen, erzwingt aber keine Abstimmung.
• Abberufung (Recall): In einigen Ländern können Bürger die Abwahl von Bürgermeistern beantragen. Auf nationaler Ebene ist das in Europa selten.

Und Bürgerräte?

Bürgerräte sind keine Abstimmungen. Eine ausgeloste Gruppe berät und gibt Empfehlungen ab, die später Parlament oder Volk vorgelegt werden können. Mehr dazu unter Bürgerräte.

Warum die Unterscheidung wichtig ist

Wer setzt die Tagesordnung, die Institutionen oder die Bürger? Wird etwas bereits Beschlossenes bestätigt oder gestoppt, oder etwas Neues vorgeschlagen? Und ist das Ergebnis verbindlich? Die Antworten ergeben sich aus der Rechtsgrundlage, nicht aus dem Namen. Wie die Regeln in anderen Staaten aussehen, zeigt der Länderüberblick zu Volksabstimmungen in Europa.